特色小镇用地方案详解-使用存量国有建设用地-圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目-圈外单独选址建设项目用地-结合土地整治、村庄整治安排用地-“点状用地”的案例与成效-特色小镇战略定位咨询策划运营

　　按照对现行政策的梳理结果，有30余种用地解决方案可供特色小镇使用，可归为9大类，请看详解！

方案1

使用存量国有建设用地

　　批准使用。市政道路、公园、绿地、广场等属于公共用地，办理批准使用手续，可以发建设用地批准书，但不用划拨决定书或出让合同。这些类型的用地在登记时只登记不发证，需要注意的是区分建设单位、管理单位与土地使用权人的不同。

　　国有土地划拨，即行政方式。

　　国有土地使用权出让。

　　国有土地租赁。

　　国有土地使用权作价出资或入股。

　　除批准使用和划拨外，其他三种方式是有偿使用。其中，出让和国有土地租赁的具体配置方式包括协议、招标、拍卖和挂牌四种，作价出资或入股因有明确的使用者，只能通过协议方式配置。

方案2

圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目

　　土地利用总体规划所确定的城市村镇建设用地，被称为“圈内用地”。为实施规划，需要占用圈内用地，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准，由市、县国土资源部门依法供应。

方案3

圈外单独选址建设项目用地　

　　能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需圈外土地的，经批准可以在圈外单独选址建设。涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续；土地供应方案在办理农用地转用和土地征收时一并批准。

方案4

使用国有农用地

　　建设需要使用国有农用地的，应当在办理农用地转用审批手续转为国有建设用地后，依法办理供应手续，不用办理征收手续。

方案5

　　直接使用集体建设用地

　　有六种情形可使用集体建设用地：

　　乡镇村公益事业、公共设施用地。

　　村民住宅。

　　集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的。

　　以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业，或者以集体建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业合作开发此类产业的。

　　在33个农村“三块地”改革试点，集体建设用地使用权可以出让、租赁、作价出资或入股，用于商品住宅以外的经营性项目。

　　返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐；也可通过租赁农房或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房。

方案6

使用国有未利用地

　　建设项目可以使用土地利用总体规划确定的国有未利用地，不需修改规划，也不用办理转用和征收手续，直接批准用地。

方案7

使用集体未利用地

　　可以参照方案五，直接作为集体建设用地使用。而国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地；不需要办理农用地转用手续，不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费。

方案8

使用设施农用地

　　设施农用地指的是设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。

　　设施农业项目不同于一般的建设项目，其用地也不同于一般建设项目用地，符合要求的设施农用地不属于建设用地，而是按农用地进行管理，不需办理农用地转用审批手续，不作为新增建设用地管理。要留意附属设施和配套设施用地有一定比例限制。

　　设施农用地不包括以下用地：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。

方案9

结合土地整治、村庄整治安排用地

　　土地整治是对项目区内田、水、路、林、村等的综合整治和统一安排，必然涉及到项目区内各类用地的重新布局、安排和产权调整。各地应依据经批准的土地整治实施规划，相应调整项目区内各类用地产权和地类，直接为项目区内原用地单位整治后的用地办理相应用地手续，不再办理农用地转用审批手续，也不占用指标。安排原用地者用地后的剩余部分，应当依法办理供地手续。

　　还有这些，使用增减挂钩项目建新区用地的，视同建设用地。

　　农业项目使用国有农用地，有承包经营、承包经营权流转、由农场职工按要求耕种等方式。

　　农业项目使用集体农用地，有承包经营、承包经营权流转、四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）拍卖、由原农户按要求种植等方式。

　　使用四荒地等未利用地的，有承包经营、四荒地拍卖、流转等方式，使用年限最长50年，使用方向包括开荒造林、治沙改土以及休闲农业、设施农业等，用于非农业建设需要审批。

　　农村三项建设使用圈内农用地的，应当先行办理农用地转用手续，转为集体建设用地后，再由县市人民政府批准使用。

　　符合条件的农村道路用地和农田水利设施用地属于农用地，不属于建设用地，不办理农用地转用手续，不占建设用地指标。

　　地质灾害治理工程用地，按照地质灾害治理项目办理项目审批手续，不办理征收、转用手续，不占用指标，但应当足额安置补偿。

　　此外，根据项目具体需求不同，还有填海造地、临时用地、先行用地、一般采矿用地、石油天然气钻采及配套用地、闲置地处置与利用、工矿废弃地利用或复垦置、低效地再开发利用、管线用地（需设置地役权）、低丘缓坡用地、光伏用地、新产业新业态用地以及农村党建、医疗、图书、体育等配套用地等用地解决方案可供选择。

　　除了以上方式，还可以通过市场解决项目用地，如以转让方式取得土地使用权；以股权转让方式取得目标公司控制权，进而实现利用目标土地的目的；以合作开发方式利用目标土地；原有建设用地依法改变用途等土地使用条件或办理出让、租赁等有偿用地手续后，用作发展项目用地。

一、“点状用地”的提出

　　重庆山地多，自然资源丰富，不缺乏投资客投资休闲旅游项目的资金和意向，但却一直少有成功的乡村休闲项目出现，主要原因有二：一是按传统供地方式，无法解决供地问题，以及农转用、占补平衡指标问题，项目难以落地；二是传统供地方式属于整片供地，对资金要求往往过高，令投资方望而兴叹。

　　近年来，全国不少地区已突破性采取“点状用地”方式为休闲旅游项目落地某出路，造就了杭州莫干山裸心谷、宁波九龙湖度假村等一批优秀的旅游休闲项目。

　　“点状用地”通俗点可理解为：将项目用地区分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，剩余部分可只征不转，按租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。2016年，市国土房管局发布《关于贯彻落实<关于用好农业农村发展用地政策促进农民增收的指导意见>有关事项的通知（试行）》（渝国土房管规发〔2016〕9号），提出对“确有需要开发休闲农业、乡村旅游等建设项目的，探索实行规划点状布局和用地点状用地”，《通知》发布后，巴南、武隆等地积极探索，使得羊鹿山旅游景区配套设施、“归原小镇”等项目得以落地，打通了农旅融合项目“规划难、用地难”的瓶颈障碍，促进了乡村旅游的发展。

二、“点状用地”的案例与成效

　　归原小镇是通过点状用地修建的一个乡村休闲项目，位于武隆仙女山镇，项目总占地面积1163亩，实际建筑面积6.2万方，容积率0.88，建筑密度40%。项目主要包括36栋民宿建筑，其中25栋为新建民宿，11栋由原空置农房改造而来。据调研，目前已有3栋空置农房改造完成并投入使用，用于山里工作室、接待中心和茶室，其余8栋将陆续被改造成民宿、青年旅社、农事体验工作坊等。归原小镇是通过点状用地发展的一个成功案例，具有以点带面、助推乡村振兴战略实施的成效：

　　一是使乡村休闲项目顺利落地。我市山多地少的特征突出，一个项目落地往往会缩减整个区域的消费容量。武隆归原小镇同其他乡村休闲项目一样，具有占地大、用地多、容积率低的典型特点，项目前期也遭遇难以供地、不符合规划、不予立项等难题，后因项目符合“点状用地”条件，遂按项目建筑物占地面积、建筑半间距范围及必要的环境用地进行点状规划、点状报批、点状供地，不仅极大的减少了土地占用指标，解决了项目用地问题，还减轻了投资方的资金压力，保障了归原小镇项目的顺利落地。

　　二是保障资本下乡的权利。资本下乡必将与土地深度融合，才会产生效益。归原小镇项目建设所占用的土地，是先进行征收转为国有建设用地，后通过公开出让方式获取的，因而所建项目具有产权，避免了以往通过租赁民房发展乡村休闲旅游模式所存在的农户毁约、抵押融资困难等弊端，确保了项目投资的可靠性，保障了资本下乡的权利。

　　三是拓宽渠道促进农民增收。归原小镇项目建设后，改变了当地农民有资源没资产，有权利没利益的现状。一方面，被征收农房户主将农房周边的耕地、林地等分别以600元/亩▪年和150元/亩▪年的租金租赁给项目方，用于农事相关项目打造，租赁期为12年，农民每年获取租金收益；另一方面，归原小镇的运营解决了大量当地农民务工就业问题，其中，服务于归原小镇的污水集中处理项目为50多名村民提供了就业岗位。归原小镇使“资源变资产、资产变股金、农民变股民”成为了现实，让农户分享到了产业增值的收益。

　　四是改善乡村周边环境风貌。据了解，归原小镇项目在建设过程中，接通了由镇上到项目的约7公里的自来水管，建立了污水集中处理项目，解决了沿途5个村社，1500人（其中贫困户180人）的健康饮水问题；同时，还推动了沿线农房23户风貌改造，使村内环境清洁整齐，改善了居民的居住条件和生活环境。

三、可能存在的问题

　　一是资本下乡项目打政策“擦边球”。“点状用地”的一大优势在于不仅缩减了用地指标，同时也减少了项目前期的投资，减轻了投资方的资金压力，因而可能会出现部分资本下乡项目打“点状用地”政策的“擦边球”，戴着设施农用地、临时用地的帽子非法取得建设用地。

　　二是生态保留用地租赁时间及价格问题。一方面，归原小镇项目所租赁的耕地、林地租赁期限为12年，但建设用地上所建房屋产权为40年，生态保留用地租赁期限与建设用地出让年限不一致，意味着归原小镇项目的整体功能不能得到长期保障，难以杜绝因产权不一而带来的问题。另一方面，虽然项目方已对村民赔偿和租金问题进行了考虑，且按照合同约定向农户支付租金，但村民契约精神欠缺，随着项目的推进，当地村民提出了超出新赔偿和租金诉求，导致项目不能如期推进。

四、相关建议

（一）明确边界，严格生态环境保护

　　“点状用地”破解了旅游项目用地保障的瓶颈，促进了乡村的发展，但也应避免项目开发造成的生态环境和地质安全风险。通过点状用地开发的乡村旅游项目，建设过程中应坚定不移践行“绿水青山就是金山银山”理念，杜绝以牺牲资源环境为代价来发展经济的现象，应严格按照市局《关于做好点状用地审查报批工作的通知》（渝国土房管规发〔2017〕704号）执行，不断加强环境保护工作，做到开发建设与环境协调发展。

（二）加大政策对接力度，储备乡村旅游项目

　　可把握现在点状用地政策的东风，在借鉴杭州、宁波等地先进经验的基础上，抓紧推行“点状用地”试点、积极发展乡村休闲旅游。建议由市局会同旅游局等相关部门，按照“精心规划、科学选址，因地制宜、合理利用，积极探索、循序渐进”为原则，组织谋划一批符合要求的，可进行“点状用地”的乡村旅游试点项目，同时做好土地利用总体规划与城乡规划，旅游、农业、避暑休闲等专业专项规划的衔接工作，实现“点状用地”项目空间、布局“多规合一”。

（三）坚持集约用地，盘活存量资源

　　据大数据统计分析，2016年重庆市连续整栋空置农房存在，其中不乏可开发利用、发展乡村旅游的闲置房屋，可借鉴“归原小镇”的做法，采用点状用地方式，发展乡村旅游，在盘活农村闲置房屋的同时，带动经济发展、促进农民增收、助推乡村振兴。

案例：乡村休闲项目——归原小镇

　　归原小镇位于重庆武隆，是通过点状用地修建的一个乡村休闲项目，项目总占地面积1163亩，实际建筑面积6.2万方，项目主要包括36栋民宿建筑，其中25栋为新建民宿，11栋由原空置农房改造而来。

　　据调研，目前已有3栋空置农房改造完成并投入使用，用于山里工作室、接待中心和茶室，其余8栋将陆续被改造成民宿、青年旅社、农事体验工作坊等。归原小镇是通过点状用地发展的一个成功案例，主要体现这几点：

一、项目前期也遭遇难以供地、不符合规划、不予立项等难题，后因项目符合“点状用地”条件，遂按项目建筑物占地面积、建筑半间距范围及必要的环境用地进行点状规划、点状报批、点状供地，不仅极大的减少了土地占用指标，解决了项目用地问题，还减轻了投资方的资金压力，保障了归原小镇项目的顺利落地。

二、归原小镇项目建设所占用的土地，是先进行征收转为国有建设用地，后通过公开出让方式获取的，因而所建项目具有产权，避免了以往通过租赁民房发展乡村休闲旅游模式所存在的农户毁约、抵押融资困难等弊端，确保了项目投资的可靠性，保障了资本下乡的权利。

三是拓宽渠道促进农民增收。一方面，被征收农房户主将农房周边的耕地、林地等分别以600元/亩▪年和150元/亩▪年的租金租赁给项目方，用于农事相关项目打造，租赁期为12年，农民每年获取租金收益；另一方面，归原小镇的运营解决了大量当地农民务工就业问题，其中，服务于归原小镇的污水集中处理项目为50多名村民提供了就业岗位。归原小镇使“资源变资产、资产变股金、农民变股民”成为了现实，让农户分享到了产业增值的收益。

四是改善乡村周边环境风貌。据了解，归原小镇项目在建设过程中，接通了由镇上到项目的约7公里的自来水管，建立了污水集中处理项目，解决了沿途5个村社，1500人(其中贫困户180人)的健康饮水问题;同时，还推动了沿线农房23户风貌改造，使村内环境清洁整齐，改善了居民的居住条件和生活环境。来源：特色小镇研究院